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農村集體產權制度改革有關政策解讀

來源:[泰寧縣政府辦]       發布時間: 2018-06-28 16:32     瀏覽量:{{ pvCount }}      【字體:    

原標題:【解讀】農村集體產權制度改革有關政策解讀

 

一、重大意義(為什么改)

(一)什么是農村集體經濟

中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確指出,農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素,通過合作與聯合,實現共同發展的經濟形態。它是社會主義公有制的重要形式,農村集體經濟是《憲法》明確的我國基本經濟制度的重要部分。這個集體經濟是在建國以后通過土地制度改革,再通過農業合作化,再通過農村改革而逐步形成的。

《物權法》對集體的所有權性質做了新的概括,就是集體經濟組織成員農民集體所有。這里有兩個要點:第一,不是這個組織所有,是組織的成員所有,所以要這次改革要把產權明確到成員。第二,不是村里干部、少數人所有,盡管他有些支配權和管理權,但從產權關系上講,他們沒有所有權。法律規定集體經濟組織是行使集體產權關系的代表,集體經濟組織代表成員對集體資產進行管理。

(二)推動農村集體產權制度改革的背景

在新的歷史條件下,尤其是在我們國家全面市場化和快速城市化的大背景下,一方面,農村集體經濟實力不斷增強,資本積累日趨增加,集體經濟收益分配穩步增長;另一方面,農村集體經濟組織成員加速流動,集體經濟結構和集體資產的表現形態發生了很大的變化,這使得現有農村集體經濟組織制度越來越不適應新的發展形勢,尤其是在集體資產所有權及其處置、組織成員資格界定、集體資產管理和經營等方面引發了一系列不容忽視的問題。

因此,為解決目前一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題,進一步探索農村集體所有制有效實現形式,創新農村集體經濟運行機制,保護農民集體資產權益,調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性,中央做出了穩步推進農村集體產權制度改革的重大戰略部署,并于20161226日印發了《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。

(三)推進農村集體產權制度改革的重大意義

從宏觀層面來講,即兩個適應

    第一個適應,就是要適應健全社會主義市場經濟體制的新要求

    第二個適應,就是要適應城鄉一體化發展的新趨勢。

從具體層面講:

首先,推進農村集體產權制度改革是健全中國特色社會主義農業體系的必然要求。

其次,推進農村集體產權制度改革是增強農村集體經濟發展活力的迫切需要。

第三,推進農村集體產權制度改革,是維護農民合法權益、促進農民增收的有效途徑。

第四,推進農村集體產權制度改革是提高農村治理能力的重要舉措。

二、改革的內容(改什么)

(一)改革內容

農村集體資產目前主要有三大類別,分別是:農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產;用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產;用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產,包括村里的衛生所、學校,體育設施以及圖書館等等。這三類資產是集體經濟組織成員的主要財產,是農業農村發展的重要物質基礎,也是我們推進改革的三大主要內容。

1、就經營性資產而言,通過股份或份額的形式量化到本集體經濟組織成員、確權到戶,并積極發展多種形式的股份合作,明確集體經濟組織的市場地位,加強集體資產運行管理監督,落實集體收益分配機制。

2、就非經營性資產而言,在清產核資基礎上,建立健全臺賬管理制度,探索實行集體統一運行的管護機制,確保其更好地為集體經濟組織成員提供公益性服務。

3、就資源性資產而言,落實法律法規政策,健全完善登記制度,鞏固已有確權成果。對于未承包到戶的集體資源性資產,要摸清底數,明確權屬,按照已有部署繼續開展相關確權登記頒證工作。

(二)目標任務

逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。歸屬清晰就是要搞清楚集體有多少資產,歸誰所有;權能完整就是農民集體所有資產不能是虛的,占用權、使用權、收益權、處置權等權能要完整,要落到實處;流轉順暢就是便于進入市場交易;保護嚴格就是農民集體所有的財產,非經法定程序,不能被剝奪,目的是保護農民作為集體經濟組織成員的合法權益。

具體來看,改革目標體現在三個層次:

第一,要發展新型農村集體經濟。

第二,要建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制。

第三,要形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

 

三、程序步驟(怎么改)

(一)清產核資

在清產核資中,要重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等,查實存量、價值和使用情況,做到賬證相符和賬實相符。清產核資以后,要明確集體資產所有權。按照資產歸屬,是一級的,確給組級集體經濟組織成員集體;是一級的,就確到村級集體經濟組織成員集體。一個村內屬于不同經濟組織的,就分別確給不同經濟組織的成員集體。集體經濟組織是代表成員行使所有權,是所有權的行使主體。

確權后,依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。清產核資確認權屬之后,集體經濟組織都要建立資產管理臺賬,通過建章立制,切實把集體資產管好用好。同時,還要防止資產流失,對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的,要清理收回或者補辦手續;對侵占集體資金和資產的,當事人要如數退賠,涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理,構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。

 

(二)成員界定

總的要求是,依據有關法律法規,按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則,統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素,協調平衡各方利益,做好農村集體經濟組織成員身份確認工作,解決成員邊界不清的問題。

兩級要研究制定成員界定的指導性意見,各村(社區)在群眾民主協商基礎上,要探索確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法,建立健全成員鄉(鎮)級登記備案機制。首先是組織農民協商確認成員的時點。其次是明確確認成員的條件和標準。第三是確定確認成員的程序。對于將來成員家庭的新增人口,提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口,通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法,按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

(三)資產量化

將集體經營性資產,以股份或份額的形式,量化到本集體成員,作為參與集體收益分配的依據。這個環節要重點理解和把握好三個問題。

一是關于股權設置的問題。中央提出,股權設置應以成員股為主,是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。在外省以及我省的部分先行地區試點工作初期,一些地方是設立集體股的,但隨著時間推移和人們認識的深化,現在都取消了集體股,實行以成員股為主。變化的原因是:首先,從法理上講,如果再留集體股,權能與每個人的股權權能是否一致?誰又能代表成員集體行使權能?既然量化到成員,就沒必要再留集體股。其次,留集體股也是激化干群矛盾的一個焦點。不留集體股,可以給農民群眾一個明白,還農村基層干部一個清白。

二是折股量化的問題。這個環節每個地方情況不一樣,有的地方資產不多,群眾同意,在確認成員后可以實行一人一股;有的地方集體資產較多,可按比例分,一部分按成員平均折股,一部分按成員的勞動貢獻折股,甚至還可以設計劃生育獎勵股、扶貧股等;有的地方按年齡折股,年齡越大,股權比例越大。

三是股權管理的問題。根據中央精神,對股權管理提倡實行靜態管理模式,不隨人口增減變動而調整的方式,即集體資產折股量化到戶后,股權就不再調整了。同樣是作為農村產權制度改革的分支,不同財產制度的規定是要一致,如土地承包經營權也是一個財產權,《土地承包法》規定,土地承包期內,發包方不得收回土地、不得調整耕地,提倡增人不增地,減人不減地,實際就是固化管理。那么,相應的集體資產股權也應該實行固化管理。

(四)成立組織

建立健全農村集體經濟組織,是整改改革過程的最后一步,也就是說要根據成員結構、資產情況不同,分別建立經濟合作社或股份經濟合作社。如果搞了集體資產股份量化,可以叫股份經濟合作社;如果沒有搞,可以叫經濟合作社。現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書,農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續,以便開展經營管理活動。從農業部前期統計相關數據、將給各地下發農村集體經濟組織統一社會信用代碼專用號段來看,下一步各級農業行政主管部門將承擔農村集體經濟組織的注冊登記業務。

(五)完成改革后需要強調的五個問題

一是優化治理結構。新成立的農村集體經濟組織都建立起比較規范的三會組織治理結構。在組織形式上,選舉產生股東(代表)大會、理事會(董事會)、監事會;在決策方式上,用股東民主表決制來代替原來的干部家長制,以章程、合同、群眾監督等制度規范股東的行為,代替原來的以權力約束村民的行為,為集體經濟組織發展創造良好環境。

二是處理好與村(社區)黨支部、村民(社區居民)委員會的關系。發展方向是政經分離,推動黨務政務、自治事務和集體經濟組織經營事務三者分離。村(社區)黨支部是本村(社區)各類組織和各項工作的領導核心,領導和支持村(社區)自治組織行使職權;村民(社區居民)委員會依法開展群眾自治工作;集體經濟組織依法開展經營活動,負責集體資產的經營管理,理順集體資產收益分配關系,接受集體資產管理平臺和財務管理機構的監督。

三是完善收益分配機制。要健全集體收益分配制度,明確收益分配范圍、順序,并對收益分配中集體公積公益金的提取比例、性質、用途等作出具體規定。要堅持效益決定分配的原則,集體經濟組織根據當年經營收益情況制定年度收益分配方案,無收益不得分配,嚴禁相鄰鎮村間相互攀比或舉債分配。年度收益較少的,經社員(代表)或股東(代表)大會討論通過,當年可不分配,收益結轉下年。

四是規范集體資產流轉交易。要建立健全農村產權流轉交易市場,為包括集體資產股權在內的各類農村產權流轉交易行為搭建平臺。作為我來講,下一步就是要持續深化農村產權流轉交易市場體系建設,繼續強化農村產權交易、農業融資擔保、產權信息管理三大平臺共建對接和有機融合,重點推動集體經營性資產公開交易,真正激活農村各類生產要素,促進農村集體資產保值增值。

五是發展壯大集體經濟。對于采取市場化方式運營集體資產、多途徑發展集體經濟,中央、省、市的態度是比較開放的,提出農村集體經濟組織既可以自主經營,也可以通過承包、租賃、拍賣、托管、聯營、股份合作等多種方式,由其他主體經營或與其他主體聯合經營。

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